酒仙桥危改民意调查：真民意与伪民主

【按：旧城改造是当前城市建设的敏感问题。或许是重庆钉子户问题的影响，以及北京东四八条旧城改造拆迁方案的遇阻，在此次北京酒仙桥地区的危改拆迁中，由朝阳区建委、酒仙桥街道办事处组织的对危改项目区内的居民意见调查工作，日前正在进行之中。我们应当肯定此种征求民意、解决问题的良好态度与出发点，但同时更应该提醒的是，这种看似民主的拆迁方案，有违私权的法理法律，也有违民主的适用范围，必须慎重操作。】

酒仙桥危改民意调查

酒仙桥危改工程是北京迄今最大的危旧房改造项目。该地区是北京市国有企业较为集中的地方，人口密度大，退休人员多。大批建于上个世纪五、六十年代的苏式筒子楼和平房，年久失修，墙体裂缝酥松，地基局部沉陷，难以为继；楼内的电线、上下水、暖气等市政设施老化破损，安全隐患十分严重。在各级人大代表和居民的强烈呼吁下，通过市区各级政府部门的努力下，酒仙桥地区被列入了北京市重点危改项目中，按照“房改带危改”的方式，展开全面建设。

北京市酒仙桥街道危改区的危改实施方某房地产公司，为了有效杜绝“钉子户”，一改过去签一户搬一户的方 式，首次实施“同步搬迁“方案——居民中达到一定比例的人同意签订协议，即实行同步搬迁，“避免越到最后拿到的补偿越多”的现象。为此，该公司向酒仙桥街 道5473户居民家中送去了一户一票的危改拆迁《酒仙桥危改区居民意见调查》，拟于6月9日进行正式投票，称“将由全体居民决定拆迁的进程”，届时还会请公证机关来对投票进行全程公证。

早些年，多见野蛮拆迁的血泪故事，近来则多有钉子户坚忍不拔，拆迁这一城市建设方式，似乎也在缓慢演变。此次主办方提出“和谐危改，同步搬迁”，全民投票正是为了避免钉子户的出现对其他居民不公。依据投票结果推动拆迁，一个拆迁的民主时代似乎一夜到来。

全民投票不能解决久无进展的改造拆迁问题

首先，私人的合法财产受到法律的平等保护，这不因少数服从多数的民主机制而遭到否决。“民主”有着一种迎合大多数人利益感觉的天然亲和力，加上“民主决策”在我们这里非常稀缺，这个主张听起来似 乎很不错，有一种以“民意合法性”消除利益争端和权利冲突的努力。可仔细审视会发现，如此民主是一种利用多数人暴力伤害少数人利益的工具民主，是在民众间 制造对立的伪民主，是以民主的名义将政府、开发商与民众在拆迁中的矛盾，偷换为民众之间的冲突。

其次，拆迁协商的前提条 件，是要有明确的私人产权。在此之上的产权自决，并不依从公共选择的民主机制。“多数人暴力”的民主理论早就告诉我们，民主充满着内在悖论，不是所有东西都可以进行票决的。比如生命权就有 着至高无上的价值，再多人的投票、再压倒性的多数，也不能剥夺另一个人的生命。如果投票可以决定一个人生死的话，谁的生命都将缺乏保障，因为任何人都可能 在某个时候成为“少数人”。财产权也是如此。许多国家的《宪法》都把生命权、财产权、自由权并列为“天赋不可剥夺”的基本权利，“天赋不可剥夺”， 隐含着对多数人暴力的警惕和排斥。拆迁涉及的就是拆迁户的财产权，怎么能由投票决定？

其三，拆迁改造顺利与否，不取决于公意聚集和明确表达，而取决于产权之间的 对等协商是否成功。拆迁本应由拆迁户与开发商面对面地依法协商，而在所谓“民主决策”中，拆迁变成了拆迁户之间的对立与冲突。如果投票可以决定拆迁户的财产权，那是不是可以由全民对房地产开发商的财富进行充公表决？群域要民主，私域要 自由，这是基本的“权界”。秦晖先生也强调过，私域不适用民主，比如婚嫁，能让相关人等投票决定你和谁结婚吗？群域不适用自由，每个人都各行其是， 那么群体利益很难得到保障。拆迁或危改，表面上是一种公共事务(因为涉及许多人)，实质是私人事务，它纠缠着许多人实实在在的私益，应由开发商和所涉及的 民众逐个在法律框架内进行协商、谈判，以确定合理的拆迁协议。

应当依法解决而非“民意调查”来解决

从另一个角度看，法治同民主很多时候是矛盾的，法治是一种比民主更高、更优的价值。法治意味着法律至上一切依法而治，大家都公平地处于法的治理之下，“无法可依”的事务，才可以选择民主投票之类的方式进行补充。显然，拆迁这种事务是有法可依的，相关法律规定了拆迁时政府应扮演什么角色、开发商应如何与拆迁户进行协商、拆迁户拥有什么样的权利，放着法律不遵守而去寻求“民主”决断，这是对法治的违背。

更重要的是，这不是民主，而是一种戴着民主面具的专断；不是尊重民意，而是在民众间制造对立。俞可平先生在《民主是个好东西》一文中，曾批判过这种伪民主。他说：民主是个好东西，不是说民主就可以强制人民做什么。民主最实质性的意义，就是人民的统治，人民的选择。尽管民主是个好东西，但任何人和任何政治组织，都无权以民主的化身自居，在民主的名义下去强迫人民做什么和不做什么。

也就是说，民主，不是“谁让人民去民主”，而是“人民自主地去民主”。民主必须是人民自主选择的规则，而不是别人强加的规则。显然，开发商设计的所谓“民主拆迁”，就是强加给拆迁户的一种规则。利益和观念多元之下，也许有的拆迁户会认同这种规则，但一些拆迁户——尤其是少数感觉拆迁对自己利益损害很大的拆迁户，根本不认同“票决”的规则，“票决拆迁”规则根本没经过拆迁户同意。“票决拆迁”开发商强加的，是开发商为了转嫁矛盾而强制施行的制度。这种以民主之名在公众间制造对立和冲突的民主，这种强加到公众头上的伪民主，是大大的坏东西。

旧城改造中的利益格局

城市旧城改造的利益模式，同样在北京酒仙桥项目中重复。一方面，城市中的危旧房屋，随时会引发公共安全事故，政府为此要承担责任。但更重要的是，政府想通 过旧城改造，调整用地功能，疏散中心城区人口，落实规划布局，增加财政收入。另一方面，业主希望藉由改造工程，改善危险破旧的居住环境，获取最大的收益补 偿。而天然逐利的房地产商，意欲在旧城改造的每个环节寻求最大化的利益。尽量减少拆迁补偿，压缩拆迁成本，成为其获利的基本模式。 这三方的利益平衡，显然需要极其复杂的机制方能实现。过去的血泪拆迁，就是强势商人与强势政府各为其利，无情地侵夺民利，造成悲剧。

慎重操作

如以上所叙，针对此次酒仙桥危改民意调查，不应该简单化，更不能扭曲了民意的价值。首先，不应该采取简单的投票表决方式，而应广泛的采取听证会或主题方案讨论，达成共识之后，或可票决；其二，社区讨论和票决要保持独立、公正与规范，应由无利害关系之第三方监督与实施操作；其三，不应简单针对拆迁，而应全民而深入地涉及地区改造规划、居民利益保障等大问题，寻求长远的解决方案；其四，民意调查只应作为决策参考，而非是房改企业用来操作进程的依据。

由此看来，民意调查是应该做的，而且以前做得并不够，但怎么做，却是大有学问在里面的。政府尊重民意是值得首肯的，但同时，政府更应当清楚自身的角色定位，珍视民意的价值，真正为老百姓谋取最大的福利。如此才能彰显出此次民意调查的真正意义，并形成一种良好的服务机制。

官媒再抨“三权合一”

中共中央党校教授王贵秀在官方媒体上发表文章，指中共在权力监督问题上存在八种误区，强调中共如果不合理分权，就不可能实现对权力的制约和监督。

中共实际上集三权于一身

王贵秀在《北京日报·理论周刊》上发表署名文章说，虽然中共党章和人大制度有分权的规定，但中共实际上实行的是党委集决策、执行和监督三权于一身的权力运行模式。

而在此之前，已经有研究党建的学者建议改革当前这种“三权合一”的不合理结构，权力分开以促成有效的监督监管机制。“权力三分”的框架结构为：
中共以现行的党委为框架，分设党的决策机关——常委会；执行机关——执委会或书记处；监督机关——监委会或纪委会。这种“权 力三分”将改变在同一地方或单位，没有哪一个组织和个人，可以对（实行“议行合一”的领导体制的）党委，以及（由此派生出来的集党内决策、执行、监督全力 于一身、实行“一把手体制”的）党委书记，进行有效监督的局面。

“三权合一”：颠倒的授权链

王贵秀认为，要从根本上改变监督不力的状况，中共还必须调整和理顺权力授受关系，在党内建立起充分体现选举人意志的“党员(选举、授权)→代表大会(选 举、授权)→全委会(选举、授权)→常委会”这样依次选举的授权链。要做到这一点，就必须从根本上改变目前实际存在的“书记办公会→常委会→全委会→代表 大会→党员”这种颠倒的授权链，其中包括取消与党章无据的“书记办公会”。

王贵秀列举的中共对监督认识的“误区”还包括把希望寄托在 “一把手”身上。在中共现行体制下，不同层次的“一把手”都在不同范围内拥有最大的、不受监督的权力，对他们的监督之重要和监督之难也正在于此。一方面， “一把手”由于处在关键地位而最需要受到监督；但另一方面，由于他们对监督具有举足轻重的或决定性的作用，监督要靠他们的“贤明”来推动，而“一把手”往 往又不愿意接受监督，因而对“一把手”最难监督。实际上，对“一把手”的监督几乎已经成为不可能的事情。

监督必须保持独立性与异体性

在宣传上，中共往往强调监督与被监督的相互支持和“合作”，而忽视监督的相对独立性，甚至讳言监督与被监督的“异体性”。受这一观念的影响，中国的专门监督机关常常被置于被监督者的控 制之下，几乎在一切方面都受制于、依附于被监督者，使监督者实际上没有多少独立性。这就从根本上导致专门监督机关难以独立行使监督权，使“铁面无私的监 督”成为不可能的事情。

同时，中共在强调监督时，往往停留在“口头责备”上，而忽视从行动上加以纠正，包括对违规者及时实施撤职、罢免等处罚，以致滥用权力或权力不作为不能及时得到中止或改变。正因为如此，对于滥用权力、以权谋私以及失职渎职的现象，尽管怨声载道，谴责多多，甚至权威文件也接连发布，但却总是成效不大。

在中共十七大临近之际，改革派和保守派学者近来纷纷借助各类媒体发表对时政的看法。改革派积极探讨中国政改和民主道路，保守派则主张维护专制体制，双方都希望自己的声音能影响到十七大的政治报告。

（注：“三权合一”相关内容请参阅本刊2007年第17期文章《迫近中共十七大，“权力三分”论呼声高涨》）

非中共人士入阁：民主内涵与统战新思路

江苏省目前正在进行省管官员二十个职位的公开选拔，其中的三分之一以上政府工作部门的正职将由党外人士出任。这是继致公党主席罗豪才、副主席万钢分任中国人权研究会会长及科技部部长职务后，中共对于政府公务员选拔任用的又一新动态。上述两项人事调整是一个值得关注的趋势，被外界看成是中国政治改革的一大进步。

江苏公开选拔非中共人士担任政府要职

江苏省委统战部副部长邵军表示，江苏省委已经考虑在省政府工作部门、组成部门中，选配符合条件的党外人士担任正职领导。据可靠消息，在公开选拔的二十个职位中，省建设厅、教育厅、司法厅和卫生厅分别选拔一个副厅长，要求报考者为非中共党员。
目前江苏各级政府部门和司法机关担任县处级以上领导职务的党外官员有343人，位于中国前列。其中，党外副省长一名、党外副市长十五名、党外副县（市、区）长103名。江苏省明确提出三分之一比例选拔非中共人士担任政府正职，显示这一进步已经不光在中央，而是在地方展开。

大学校长出任部长

同济大学校长万钢日前出任科技部长，成为数十年来第一位非中共党员的政府阁员，引起外界的广泛关注。值得注意的是，在国务院其它部委中，也有多位大学校长出身的部长。这一方面折射出近年来北京高层在人事任用制度上的不拘一格，也彰显了民主政治和多党合作的进步。
万钢在同济大学的前任吴启迪则在2003年出任教育部副部长。目前，教育部的七名正副部长中，部长周济是原华中理工大学（现华中科技大学）校长，常务副部 长袁贵仁曾任北京师范大学校长，副部长赵沁平曾任北京航空航天大学副校长，加上吴启迪以及曾任东北师范大学校长助理陈小娅，共有五人曾是大学领导人。

在国务院其它部委中，卫生部副部长黄洁夫曾任中山医科大学校长；农业部副部长张宝文曾任西北农业大学校长；建设部副部长黄卫曾任东南大学常务副校长；民航总局副局长杨国庆曾任南京航空航天大学副书记；国家药监局局长邵明立曾任山东医科大学党委副书记。

改革开放初期，中共开始逐步改变工农官员治国的局面，大量吸纳知识分子尤其是理工科的技术人才出任领导职务，曾被称为“工程师治国”。随着经济发展和社会转型，中国官员的知识化水平有了长足提高。这些大学校长出身的部长级高官，既有中共党员，也有民主党派，既有理工科专家，也有社科学者。其任职范围分布于教育、科技、卫生等诸多领域，成 为目前中国政坛一道独特的风景线。

地方政府层面，也有一批年富力强的校长被提拔到省部级岗位上。譬如刚刚换届的黑龙江省委，在11名常委中有两名大学校长出身，分别是49岁的前黑龙江大学校长衣俊卿和43岁的前哈尔滨工程大学副校长孙尧。
分析人士指出，与普通的教授和科研学者不同，大学校长除了拥有高级知识水平之外，还富于现代管理经验，并且大都具备留学海归背景，拥有国际化视野和现代化的新理念，熟悉本领域的国际发展潮流，能够更好地适应全球化趋势，推动政府创新和改革。

丰富民主党派参政内涵

外刊评论推测，在今秋中共十七大党委换届前后，有可能会有更多非中共人士担任部长级官员，民主党派或者无党派的精英可以成为部长，或担任省长。

根据“中国共产党章程”第六章第三十五条规定，各级党组织要善于发现和推荐有真才实学的非党干部担任领导工作，保证他们有职有权。但是从中国大陆各地近几年的情况看，显然“执行”得不够好。

不过，有中国专家提出，政府吸纳非中共人士具备法律基础。北京大学马克思主义学院教授阎志民说，宪法、法律都没有规定非中共人士不能担任部委正职，“在没有对任何法律作修改的前提下，国务院推荐万钢担任科技部部长就说明了这一点”，“要不然万钢也不会成为推荐人选”。

阎志民说，“这是几十年来首位非中共人士担任国家部委的正职。十七大召开前夕，万钢以非中共党员的身份担任国务院组成部门的正职，这种做法值得注意。

中央党校党建部教授宋福范同时表示，这一点都不奇怪，这是新的政治形势发展“自然而然的结果”，这种做法丰富了民主党派等非中共人士参政的内涵。他分析说，目前利益多元化，民主党派参 与建言也成为一种趋势，各民主党派参政议政的形式是多样的，而担任国务院组成部门的正职是参政的一种形式，这种做法丰富了民主党派等非中共人士参政的内 涵。

统战思路新调整

致公党副主席万钢出任国家科技部长，这是三十五年来首位非中共人士出任内阁成员。有消息称，延揽非中共人士入阁，是由温家宝提名万钢出任科技部长，中共总书记胡锦涛亲自拍板。分析认为，这显示中共执政当局调整思维，不排除未来将有更多非中共人士担任部长。
胡锦涛亲自定下统战的新思路，即符合条件的党外人士可以担任政府部门领导班子的正职。目前，中央统战部正在对一些党外精英进行考核，当中包括无党派精英林毅夫（经济学家）和陈竺（医学家）。有消息透露，中国科学院副院长、心血管专家陈竺，不排除出任卫生部长的可能。
自颁发《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，中共中央要求切实做好新的社会阶层人士统战工作，最大限度地把他们团结在党的周围。为吸纳新社会阶层人士，中共布局已久，近半年来更是频频出招。2006年7月，中共中央统战部将把新的社会阶层人士纳入统战工作的重点，对这一新的社会阶层展开调查摸底，同时团结和引导这一新的阶层更好地“发挥积极作用”。同在7月，中共中央总书记胡锦涛从政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系等五个方面强调，在目前的形势下，统战工作非常重要。

到了8月，统战部又强调说，随着中国经济的快速发展，中国沿海城市出现了较富裕的新阶层群体，这些群体不但是中共建政以来的新事物，也成为中国共产党统战的目标，中共将加强对非中共人士的培养任用。9月初，中国全国政协副主席、中央统战部部长刘延东又在北京讲话强调，统战工作要为增强中国共产党的执政能力、提高国家的综合实力、激发社会的创造活力作贡献。

非党内人士任职趋势继续扩大化

《人民日报海外版》报道，目前，中国各级人大代表中有非中共人士18万名；各级政协委员中，有非中共人士34万名；中央国家机关部门和最高法院、最高检察院领导班子中有非中共领导人士19名；党委书记、校长列入中央管理的高等学校有两位非中共人士任校长。

按照中共中央统战部负责人说法，新的社会阶层人士主要由非公有制经济人士和自由择业的知识分子组成。目前全国私营企业有450万家，投资人1100万,自由职业者约有1000万。新的社会阶层以及从业人员人数已超过1.5亿，约占总人口的11.5%，掌握或管理着10万亿元左右的资本，使用着全国半数以上的技术专利，直接或间接地贡献着全国近1/3的税收。

中央党校党建研究专家叶笃初分析指出，统战工作会议的精神正是着眼于团结新社会阶层构建和谐社会的新要求。现在如此强调对非中共人士的培养任用用意是很明显的，中央需要广揽新社会阶层人士，直接参与国家的治理，与执政党一起挑起构建和谐社会的重大任务。

据悉，上海市政府更在最近也提出，将按照中央和市委的要求，积极发挥党外人士的作用，市、区（县）政府工作部门将按一定比例配备党外人士，符合条件的党外人士可以担任政府部门领导班子的正职。

“不信马列信鬼神”的邪教渗透警钟

【按：“不信马列信鬼神、不信组织信个人”，近年来，“一边贪污腐败，一边烧香拜佛”的贪官不断被媒体曝光。在这些曝光的案件里，中共的党政队伍呈现出从基层到高层普遍存在的极度迷信现象；甚至已经出现一些被官方裁定为“邪教”的头目身影。面对日益严重的“邪教”蔓延与官员落马，有专家指出，警惕“邪教”向中共执政队伍的渗透！】

官员腐败的另一面：怪力乱神
香港文汇报最近刊文对官员贪腐与迷信结合的形式及原因进行了剖析，在那些落马贪官的“封建迷信”案例中，总结出七大迷信形式。对于这些迷信形式的综合分析，就可以看出中共高层对现今公务员队伍严重的信仰缺失状况的担忧是不无道理的。前段时间，北京方面严厉指责下面的地方官员大搞封建迷信活动，政治意识匮乏，被封建迷信等“邪教”所操控。由此看来，中共高层对这一严重的情况已经引起警觉。
首先我们来看看落马贪官七大类迷信形式：
一、占卜算命。文章说，这在贪官身上有不同程度的体现，中毒最深者当属原山东泰安市市委书记胡建学，他请“大师”预测到有当副总理的命，可命里还缺一座“桥”，于是下令将耗资数亿元的国道改线，在水库上架起了一座桥。
二、求神拜佛。最典型的就有曾任河北省委常委、常务副省长的丛福奎，因1997年未能当上省长而到处烧香求神拜佛，并与“女大师”勾搭鬼混，以做佛事、善事等为幌子敛取钱财。
三、建庙修祠。如内蒙古青铜峡市新井煤矿负责人叶占华选举落选后，听命于“神仙”安排，私自斥资13万元修建庙宇以“避晦气、图吉利”。
四、垒坟造墓。少数官员不仅为了自己当前的位禄，还想到自己身后“留什么”，高价购买风水宝地，大建个人“陵园”。如原重庆市烟草公司副总经理(副厅级)冯文超历时近3年修建一座占地400多平方米，刻写“官爵至五品”等碑文的豪华“活墓”。
五、改门易道。六、念经信符。七、择日选辰。

官员崇尚迷信是社会转型期理想信仰缺失的表现
北京大学社会学系教授夏学銮认为，官员崇尚迷信是社会转型期理想信仰缺失的表现。一般来说，腐败和迷信有着必然的因果关系，腐败是官员崇尚迷信的根源。
夏学銮指出，腐败和迷信有着必然的因果关系，有了腐败才会滋生迷信。理想信仰缺失，官员就开始为自己的利益奋斗而不是为国家利益，然后便出现了腐败行为。同时，官员也会对自己的行为感到理亏，希望能得到神灵的保佑，这就是现今官员崇尚迷信的原因。
夏学銮还强调，官员相信迷信的行为对整个社会情操和风尚造成非常消极的影响。“他们在作报告的时候振振有词，但实际行为却判若两人，这样很容易失掉民心。”

在分析这些理论原因的同时，更有专家也指出，高层官员的迷信式腐败有其特殊的一点值得引起足够的重视，那就是与“邪教”组织的高级人员的互相勾结、狼狈为奸。前面案例中的河北省副省长丛福奎案即时一例。“女大师”的身份有材料披露显示，正是目前被中共视为“邪教”的某组织头目。邪教对高层官员的腐蚀渗透，利用官员手中的权力，为邪教组织的发展铺平道路，寻求保护，这也正是在某些地区范围内，造成邪教组织大肆蔓延的一个原因。

日益严重的邪教蔓延趋势

《凤凰周刊》近期撰文说，邪教盛行的“重灾区”为——甘、宁、蒙、晋四省区的接壤区域。这些地区的邪教组织种类繁多，诸如“门徒会”、“实际神”、“安息日”、“因信成义”、“化血河”等。以陕西省为例，据官方统计资料显示，陕西省目前除杨凌区外，其他10个市均有严重的邪教活动，而且派别林立，多达30余种。
而在邪教组织的成员身份资料报告中，官方也明确的表示出有政府机关人员的参与。这些邪教组织严密，等级分明，俨然都是一个个的“地下王国”。政府官员参与其中，一方面蒙混上级，将中共要求的科学宣扬文件设同废纸，一方面为邪教组织提供情报，逃避打击，甚至不惜采取犯罪手段，窃取公款而为邪教谋经费。官方资料显示，这些组织均有数十万到数百万不等的信众，并且有数量惊人的经费在背后运行，足以支撑这些组织的运转。
特别具有讽刺的是，在一些向中共基层组织渗透严重的地区，政府的正常活动，比如村民大会、乡政府会议等活动，还必须得经过当地邪教头目的批准。

有专家指出，面对日益严峻的邪教蔓延与腐败现象的共同滋生，已经应该敲响警钟。中共的“科学反邪”等宣传已经丧失作用，而信仰缺失所造成的精神真空又是江河日下的无奈现实，或许执政党唯有依靠强力的法治手段来维护自身的政治稳定，这也是目下中共所能采取的惟一途径了。

地方政改风潮：强县扩权

【按：“扩权强县”目前正被越来越多的省份试点推行。不可否认，通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快。尽管推行过程中也出现了些许不和谐之音，但从实践层面来看，“扩权强县”仍不失为一条发展县域经济、解决“三农” 问题的现实路径。同时，它还将对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，可能会成为实质性“省管县”的前置环节。】

河南“强县扩权”的成效与问题

2004年5月22日，河南省政府出台的《扩大部分县(市)管理权限的意见》赋予巩义、固始等5县(市)与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县(市)部分经济管理权限。实施“强县扩权”涉及十个方面的主要管理权限项目多达80条，从各级政府文件到专家学者再到新闻媒体，强县扩权成为共同关注的焦点。三年时间过去了，“强县扩权”在实施过程中，取得了一些成效，但同时也暴露出了一些问题。据相关报告所述，主要有以下几点：
“直通车”带来高效率
享受政策“直通车”，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得。例如，河南省财政厅一位官员说，实行直管之后，上下之间的联系更加顺畅，减少了环节，资金的调度更加便利，效率比原来提高了。
好政策“激活”扩权县
扩权，既是动力，又是压力。35个扩权县(市)的有关人士普遍反映，扩权给所在县(市)的社会和经济发展带来了新的活力。尤其是5个享受省辖市权限的县(市)，发展出现新气象。扩权带来的好处还是很明显的，省直管县市都感到是难得的发展机遇，经济上的自由度增加了，体制性的约束少了，与省里直接沟通，环节少了，发展的劲头更足了。
“磨合期”遭遇尴尬
在推进强县扩权过程中，一些新的矛盾又凸显出来，使强县扩权受惠的县(市)遭受一连串的尴尬：
尴尬一：省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，这样就给县市发展带来很大的资金制约。
尴尬二：垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。对于垂直部门的一些权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。
尴尬三：由扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾，为了创造好的发展环境，即要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。扩权后，扩权县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大。
从扩权县政府人士那里听到一些希望“进一步理顺管理体制”的呼声。由于扩权县(市)的人事权还在省辖市，扩权县更是小心谨慎地与省辖市领导打交道，即使是按照《意见》规定应当享受的政策，也不敢据理力争。而省辖市与省直有关部门之间却没有相互之间的工作协调关系，工作上常常让扩权县左右为难。 一位在扩权县工作的人士说，扩权县工作上有顾忌，主要是没有人事权限，一把手是副厅级，其他处级干部还与原来一样。与市里交往少了，过去是父子，现在是弟兄，许多人心里不平衡，上下级关系更难处了，干部提拔肯定会受些影响。 一些扩权县的代表呼吁，省政府需要为扩权县建立协调、服务机制，或者成立专门的督办机构，负责检查、督促《意见》的落实情况。

最棘手的问题是扩权县与地级市的关系处理

河南省2004年在35个县推行强县扩权，从三年的运行看，扩权县拥有了更大的发展主动权，但也曝露了县与市的权利博弈。有分析认为，强县扩权，应坚持因地制宜原则，不能采取“一刀切”。而从根本上解决强县扩权存在中的问题，长远的措施应当是推行省直管县体制。

《决策》杂志发表文章称，实施强县扩权，扩权县得到的最大实惠是管理权的扩大，拥有了更大的发展主动权，有力地促进了县域经济的发展，同时扩权县还得到了一系列发展扶持 政策。另一方面也暴露出值得高度重视的若干问题，其中最棘手的是扩权县与地级市的关系处理上，以及扩权县与省直部门的有效对接上。

究其原因，主要在于一些地级市和省直部门的“惜权”思想严重，本应赋予扩权县的权力没有真正放开，本应由扩权县享受的政策没有真正落实，存在 “先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象。而且，地级市对扩权县的支持力度有所减弱，出现了省与县两级积极性高涨，地市一级政府被动应付 的“两头热，中间冷”的现象。

其次是增加了扩权县与上级应酬的工作量。由于县级人事权仍然掌握在地级市手中，扩权县感到有了“两个婆婆”，原来的“一头应酬”变为“两头应酬”，应酬成本增大了。

三是中心城市与扩权县的协调发展问题显现。中心城市化水平高的地区，长期实行市管县体制，使得这些县域经济与中心城市之间存在着较密切的分工和协作，强县扩权，不一定完全适用于这种在经济上已依附于中心城市的县。

四是部分扩权县对扩权的重大意义认识不足，与省级主管部门的沟通不够及时和积极主动，对扩权政策存在着“等、靠”思想，缺乏相应的配套措施，没有用足用好用活有关扩权政策。

五是省级有关部门存在着对接不到位问题。省少数部门缺乏与扩权相关的实施细则和办法，使扩权县不易操作。省级个别部门扩权意识不浓，仍沿用老套 路安排工作。中央和省有关垂直部门在扩权政策中也存在着定位模糊的问题。越来越多的政府部门实行垂直管理，一定程度上增加了县市政府的行政管理难度，削弱 了地方经济发展的主动性和创造性。

其他省份的“强县扩权”试点

自2002年以来，先后有湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省直管县”，其中以浙江的改革最早，成效最为突出。

早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权，但在当时阻力很大。 2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限“空降”至20个县级政区头上:绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17个县和杭州、宁波的三个区。 这313项权限事无巨细，一一罗列，被认为是“真金白银”。这份浙江省委办公厅下发的文件涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。
文件里用四个字来表述扩权的总体原则:“能放都放”。 即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。 其中一条规定:对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式，一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；二是积极争取中央有关部委办授权或同意。
目前，浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。同时，县里主要领导均由省直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩权”使这些经济强县也直接掌握了经济大权。改革之后，地级市对这些扩权县的管理已经相当有限。
河北省对第一批包括丰宁县、昌黎县、迁安市等22个县（市）扩大管理权限，赋予其与设区市 部分相同的经济和社会管理权限。2004年6月2日，在全省扩权强县工作座谈会上，河北省省长季允石要求各设区市要按照“能放都放，放彻底、放到位”的原 则，“把该放的权限都放下去，一步到位，不留尾巴”。此后，河北相关县市的“扩权”工作走上了快车道，以丰宁县为例，改革的主要内容之一就是项目直接申报。
2003年以来，湖北省采取了一系列扩权强县的政策，选择经济基础较好的20个县（市）为 扩权县（市），下放了239项行政审批、审核权限，省对县（市）实行项目直达、信息直达、资金直达的管理方式；实行了省对县财政直管的重大财政管理体制改 革；实行激励性的财政政策，有效地缓解了县级财政困难，增强了县域社会的自我发展能力。为增强县域经济活力，湖北省2004年开始推 行“省直管县”财政体制，提高资金运转效率。在省级财政并不宽裕的情况下，省委、省政府提出“财力下移、困难上移”。近几年，湖北还从改善县域经济投资环 境入手，缓解中小企业融资难。湖北大力发展民营经济，增强了县域经济发展活力。

解决问题的关键，是推行省直管县体制

从根本上解决强县扩权存在中的问题，长远的措施是推行省直管县体制。与国际上通行的三级政府不同，中国大陆多数地区实行的是五级政府架构，即省（市、区）—地区（州、市）—县（市）—乡（镇）的五级政府管理模式。行政层级过多的现状与县域经济发展的要求不相适应，过多的政府管理层级，降低了行政工作效率，影响了政府高效运转。同时，一些地级市经济实力偏小，较多地把资源和精力放在发展地级市区经济上，甚至从经济强县“抽血”，束缚了县的发展。

目前，县域经济的发展，面临着国家投入力度加大、产业转移步伐加快的历史机遇，同时又存在着农民增收缓慢、县乡财政困难、人才资金短缺、县政府调控乏力等问题。扩大县管理权限，可使县及时抓住发展机遇和更好地解决现实问题，放权是富民强县的重要举措。要按照“决策权下放、管理重心下移”的原则， 对县整体适度放权。“能放则放、责权统一”，减少审批事项，简化审批程序，下放管理权限，凡市场能解决的问题，一律通过市场机制解决。省和地级市要尽量少 管、管要管好、管理就是服务。浙江省率先推行强县扩权而取得经济快速发展，就是很好的例证。

合理压缩行政管理层级，也是促进地方经济发展的客观要求。北京、天津和上海，行政区划实行的就是直管县体制。海南省实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也过渡到直管区、县。最近浙江赋予义乌市与省辖市同等的经济社会管理权限。这些都为推广省直管县体制积累了经 验。“十一五”规划中，明确提出要“减少行政层级”。随着市场经济的发展，中国需要在行政管理体制和行政区划上有所突破，并进行全局性的统筹规划。

终局还是开始？

据新华社最新信息称，浙江在“强县扩权”的基础之上，今年又推出了一项“强镇扩权”的新举措。有重点地选择２００个左右中心镇，分期分批地进行培育，以此形成一批特色明显、经济发达、辐射能力强的小城市。其中列入“十一五”中心镇培育工程的省级中心镇共１４１个。对于这些中心镇，浙江省决定扩大其经济社会管理权限。按照“依法下放、能放就放” 的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能。积极探索中心镇行 政执法监管改革，界定法定职责，合理确定协助义务。而且要理顺中心镇条块关系，垂直部门派驻中心镇机构及主要领导干部的考核纳入中心镇考核体系，主要领导 干部任免须事先征求当地党委意见。

由此看来，中共行政层级的改革有向纵深不断进行探索的趋势，从“强县扩权”到“强镇扩权”，成为地方政改的潮流。国家行政学院专家指出：“最重要的原因， 在于省管县是一种比较科学的管理层级制度，从机构设置到管理便利，再到发挥地方政府自主权方面，都有市管县制度无可比拟的优势。”如此说来，扩权强县的改革举措，其意义就超出了“扩大县一级政府权力”本身，而涉及到为实现市、县平等的基础性工作。无论如何，在现有条件下，及时总结各地扩权强县过程中的改革经验，并发现和解决问题，对今后的行政科层制度改革有着不可估量的积极意义。

中国金融业：亟待治理的水世界

金融业的违规金额问题严重

随着中国银行改革带来的透明性增加，披露出来的金融案件自然会越来越多，给人的感觉似乎是银行违规越来越多，其实不透明和不规范之前则更加严重。根据银监 会曾经发布的年度工作统计数据表明，2003~2005年间银监会系统通过现场检查，查出金融机构违规金额分别是4072亿、5840亿、7671亿元人 民币，而一般现场检查属于抽样调查，覆盖率仅占违规检查的1/3强。有学者粗略估算，中国银行机构年度违规金额高达2.6万亿元。如果再宽口径地加上“民 间借贷”、“地下金融”等，保守估算，银行类违规金额应突破4万亿人民币。通过各种金融要案大案此起彼伏、暗礁时隐时现的现实状况来看，目前中国金融业仍 然面临着严重问题，从根本上治理迫在眉睫。
在前段时间举行的“第三届金融专家年会”上，中国银监会副主席唐双宁朗诵了一首动情的散文“金融如水”，代替了常规发言，虽寥寥千字，其阐述的金融“治水” 之道却清晰地揭示了中国金融业目前和将来所面临的各种暗礁、风险、隐患……若不及时采取大刀阔斧式的改革和治理，不采取“大禹治水”般的治本之策，金融之 水的“污水效应”、“漏水效应”则必将引发可怕的“洪水效应”和“潮水效应”。

唐双宁的“金融如水”论

唐双宁在“金融如水”中揭示出了金融业所存在的正、反十大效应，也深刻、通俗的揭示出了金融“静若处子，动若脱兔”之本色。如积累财富的“蓄水效应”；促 进经济增长的“调水效应”；改善经济地区化、两极化等结构不平衡的“引水效应”；改变金融主体多元化的“汤水效应”；灾难滔天、传导风险的“洪水效应”； 涨潮时覆盖暗礁、混水摸鱼，而当退潮时问题全部浮现的“潮水效应”；各种操作风险和贪污腐败带来的“污水效应”；不良资产处理不当造成利润流失的“漏水效 应”；不良资产剥离带来的“净水效应”；以及采取合理监管和从根本上治理的“治水效应”。
“当潮水退去，我们才能看清谁没有穿泳裤。”巴菲特的这句名言在股市中时刻应验，而在中国金融改革的大潮中，究竟有多少人没有穿泳裤？在目前这个“利万物 而不争”的状态下似乎很难暴露，可是一旦矛盾和风险聚集到一定程度时，金融的“洪水效益”和“潮水效应”则必将来临，到时大家一定会很被动地看到一场不愿 意看到的“泳裤丑闻”。
唐双宁将中国金融业面临的各种暗礁清晰的辨认了出来，指明了“没穿泳裤者”，提醒了“潮水效应”，提出了“大禹治水”般的金融治理之道，显然是及 时的，也是对历史负责任的。如果将问题拖延到洪水猛兽般的爆发之际再进行亡羊补牢和水来土掩，那时肯定为时已晚。唐双宁举例说，十年前的亚洲金融危机，使 世界经济停滞了十年，今天人们仍然谈虎色变，五年前的阿根廷金融危机，一个月内五位总统下台，今天人们仍不寒而栗。因此，金融工作者一定要牢固树立风险意 识，防止“洪水效应”。


中国金融业的“水世界”现状

在目前储蓄存款、办理汇款、购房贷款、投资理财、买卖股票、待办收费、保险理赔等金融之水悄然流进人们日常生活的方方面面，经济发展和百姓生活已经完 全离不开金融之水，金融之水越流越大、越流越急，再加上目前中国经济高速增长、股市一路飘红、银行保险在国际化之路上高歌猛进、中国金融业改革开放大张旗 鼓之际，似乎金融之水“利万物而不争”。在人们为金融之神奇功效而歌颂、管理层为之而洋洋自得之时，若有人站出来提醒要警惕金融之水的“漏水”、“污 水”、“泡沫”等风险，防范“潮水”隐患。估计，享利其中的很多人和掌舵者会认为此人一定是杞人忧天。
但是，实际上“盛世危言”、“居安思危”是非常必要的，况且目前中国的市场经济和金融发展过程中还存在着诸多现实矛盾和风险隐患，及时防范和采取合理的措 施根治，则有利于中国经济长期、健康、稳定的发展。因为，经济的周期性就像自然规律一样，一定会有起伏波荡，不可能永远处于高速发展的繁荣期，但是得当的 调控措施可以适当延长经济繁荣的周期，可以支撑大国的崛起，但是治理不当、随处可见的风险隐患则会提前结束经济的繁荣期，金融作为经济发展的杠杆更要注意 其安全和合理性，否则洪水一旦发作则会数倍牵连于实体经济，灾难不言而喻。
对目前流动性严重过剩、外汇储备过多等金融“洪峰”，应该采取“大禹治水”之策来正确引导、合理分流，而非单一的紧缩回流、填堵抑制。因为治水之道中治标 为“堵”，治本为“疏”，治理金融亦然，否则金融蓄水的“水库”迟早会被“溢水”冲堤，引发洪灾。

治水之道：治污治漏

唐双宁指出，金融风险主要是以案件的形式表现出来的各种操作风险，虽然损失的金额与整个金融资产相比只是小数，但如同一块污泥落入清水池中，会使整 个水池严重污染；金融风险特别是以不良贷款为主要表现形式的信用风险，如同海边的礁石一样，在经济高涨时它被淹没，在经济退潮时它将被暴露。历次经济过 热，都带来生产要素的不平衡，都要逼迫人们采取宏观调控措施，下马一批项目、停工一批企业、造成一批不良贷款。如果处理不当，利润也会被夹杂在不良资产中 流失。 　　
对于治“污”治“漏”，避免盲目的行政干预和滞后的宏观调控，须进行主动的开凿引渠和风险防范。首先，在处理不良资产方面唐双宁建议可采取“提 取拨备冲销”的方式自行解决，而非单一的剥离和裁员增效；其次，金融机构应该及早建立起内控机制和现代企业文化，而非继续充当各地政府政绩的行政杠杆，经 营模式须及早改变；第三，要开闸泄洪，打通境内外的投融资渠道，打造多层次资本市场，分流投融资渠道，健全投融资体系，合理利用内外资，避免外汇储备的过 多和浪费；第四，树立金融的风险意识，居安思危，建立各金融机构内部和各家之间的防火墙，避免一家失火殃及池鱼；第五，监管时切莫一刀切，应该采取望、 闻、问、切等合理的监管手段，对于涉及金融风险的大案要案一定要认真对待、严格处理，别让其风险扩散面太大，应该设立风险预警和风险紧急隔离机制；第六， 严查金融机构中的“蛀虫”和贪污腐败现象，避免金融“污水效应”和“漏水效应”进一步扩散，防止引发灾难性的金融洪水。

“上善若水，天下莫柔弱于水，而攻坚强者莫之能胜。”唐双宁引用老子对水的阐述来表述金融之水。他说，金融之水亦然如此，既能载舟，亦能覆舟。所以及时根治中国金融“污水”和“漏水”也迫在眉睫，别等到风险彻底爆发之际再亡羊补牢则为时已晚。