【按：“扩权强县”目前正被越来越多的省份试点推行。不可否认，通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快。尽管推行过程中也出现了些许不和谐之音，但从实践层面来看，“扩权强县”仍不失为一条发展县域经济、解决“三农” 问题的现实路径。同时，它还将对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，可能会成为实质性“省管县”的前置环节。】河南“强县扩权”的成效与问题
2004年5月22日，河南省政府出台的《扩大部分县(市)管理权限的意见》赋予巩义、固始等5县(市)与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县(市)部分经济管理权限。实施“强县扩权”涉及十个方面的主要管理权限项目多达80条，从各级政府文件到专家学者再到新闻媒体，强县扩权成为共同关注的焦点。三年时间过去了，“强县扩权”在实施过程中，取得了一些成效，但同时也暴露出了一些问题。据相关报告所述，主要有以下几点：
“直通车”带来高效率
享受政策“直通车”，即计划直接上报、财政直接结算、经费直接划拨、税权部分扩大、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、统计直接报送、政策直接享有、信息直接获得。例如，河南省财政厅一位官员说，实行直管之后，上下之间的联系更加顺畅，减少了环节，资金的调度更加便利，效率比原来提高了。
好政策“激活”扩权县
扩权，既是动力，又是压力。35个扩权县(市)的有关人士普遍反映，扩权给所在县(市)的社会和经济发展带来了新的活力。尤其是5个享受省辖市权限的县(市)，发展出现新气象。扩权带来的好处还是很明显的，省直管县市都感到是难得的发展机遇，经济上的自由度增加了，体制性的约束少了，与省里直接沟通，环节少了，发展的劲头更足了。
“磨合期”遭遇尴尬
在推进强县扩权过程中，一些新的矛盾又凸显出来，使强县扩权受惠的县(市)遭受一连串的尴尬：
尴尬一：省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，这样就给县市发展带来很大的资金制约。
尴尬二：垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。对于垂直部门的一些权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。
尴尬三：由扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾，为了创造好的发展环境，即要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。扩权后，扩权县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大。
从扩权县政府人士那里听到一些希望“进一步理顺管理体制”的呼声。由于扩权县(市)的人事权还在省辖市，扩权县更是小心谨慎地与省辖市领导打交道，即使是按照《意见》规定应当享受的政策，也不敢据理力争。而省辖市与省直有关部门之间却没有相互之间的工作协调关系，工作上常常让扩权县左右为难。 一位在扩权县工作的人士说，扩权县工作上有顾忌，主要是没有人事权限，一把手是副厅级，其他处级干部还与原来一样。与市里交往少了，过去是父子，现在是弟兄，许多人心里不平衡，上下级关系更难处了，干部提拔肯定会受些影响。 一些扩权县的代表呼吁，省政府需要为扩权县建立协调、服务机制，或者成立专门的督办机构，负责检查、督促《意见》的落实情况。
最棘手的问题是扩权县与地级市的关系处理
河南省2004年在35个县推行强县扩权，从三年的运行看，扩权县拥有了更大的发展主动权，但也曝露了县与市的权利博弈。有分析认为，强县扩权，应坚持因地制宜原则，不能采取“一刀切”。而从根本上解决强县扩权存在中的问题，长远的措施应当是推行省直管县体制。
《决策》杂志发表文章称，实施强县扩权，扩权县得到的最大实惠是管理权的扩大，拥有了更大的发展主动权，有力地促进了县域经济的发展，同时扩权县还得到了一系列发展扶持 政策。另一方面也暴露出值得高度重视的若干问题，其中最棘手的是扩权县与地级市的关系处理上，以及扩权县与省直部门的有效对接上。
究其原因，主要在于一些地级市和省直部门的“惜权”思想严重，本应赋予扩权县的权力没有真正放开，本应由扩权县享受的政策没有真正落实，存在 “先放后收、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放”的现象。而且，地级市对扩权县的支持力度有所减弱，出现了省与县两级积极性高涨，地市一级政府被动应付 的“两头热，中间冷”的现象。
其次是增加了扩权县与上级应酬的工作量。由于县级人事权仍然掌握在地级市手中，扩权县感到有了“两个婆婆”，原来的“一头应酬”变为“两头应酬”，应酬成本增大了。
三是中心城市与扩权县的协调发展问题显现。中心城市化水平高的地区，长期实行市管县体制，使得这些县域经济与中心城市之间存在着较密切的分工和协作，强县扩权，不一定完全适用于这种在经济上已依附于中心城市的县。
四是部分扩权县对扩权的重大意义认识不足，与省级主管部门的沟通不够及时和积极主动，对扩权政策存在着“等、靠”思想，缺乏相应的配套措施，没有用足用好用活有关扩权政策。
五是省级有关部门存在着对接不到位问题。省少数部门缺乏与扩权相关的实施细则和办法，使扩权县不易操作。省级个别部门扩权意识不浓，仍沿用老套 路安排工作。中央和省有关垂直部门在扩权政策中也存在着定位模糊的问题。越来越多的政府部门实行垂直管理，一定程度上增加了县市政府的行政管理难度，削弱 了地方经济发展的主动性和创造性。
其他省份的“强县扩权”试点
自2002年以来，先后有湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省直管县”，其中以浙江的改革最早，成效最为突出。
文件里用四个字来表述扩权的总体原则:“能放都放”。 即除国家法律、法规有明文规定的外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。 其中一条规定:对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式，一是采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；二是积极争取中央有关部委办授权或同意。
目前，浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。同时，县里主要领导均由省直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩权”使这些经济强县也直接掌握了经济大权。改革之后，地级市对这些扩权县的管理已经相当有限。
河北省对第一批包括丰宁县、昌黎县、迁安市等22个县（市）扩大管理权限，赋予其与设区市 部分相同的经济和社会管理权限。2004年6月2日，在全省扩权强县工作座谈会上，河北省省长季允石要求各设区市要按照“能放都放，放彻底、放到位”的原 则，“把该放的权限都放下去，一步到位，不留尾巴”。此后，河北相关县市的“扩权”工作走上了快车道，以丰宁县为例，改革的主要内容之一就是项目直接申报。
2003年以来，湖北省采取了一系列扩权强县的政策，选择经济基础较好的20个县（市）为 扩权县（市），下放了239项行政审批、审核权限，省对县（市）实行项目直达、信息直达、资金直达的管理方式；实行了省对县财政直管的重大财政管理体制改 革；实行激励性的财政政策，有效地缓解了县级财政困难，增强了县域社会的自我发展能力。为增强县域经济活力，湖北省2004年开始推 行“省直管县”财政体制，提高资金运转效率。在省级财政并不宽裕的情况下，省委、省政府提出“财力下移、困难上移”。近几年，湖北还从改善县域经济投资环 境入手，缓解中小企业融资难。湖北大力发展民营经济，增强了县域经济发展活力。
解决问题的关键，是推行省直管县体制
从根本上解决强县扩权存在中的问题，长远的措施是推行省直管县体制。与国际上通行的三级政府不同，中国大陆多数地区实行的是五级政府架构，即省（市、区）—地区（州、市）—县（市）—乡（镇）的五级政府管理模式。行政层级过多的现状与县域经济发展的要求不相适应，过多的政府管理层级，降低了行政工作效率，影响了政府高效运转。同时，一些地级市经济实力偏小，较多地把资源和精力放在发展地级市区经济上，甚至从经济强县“抽血”，束缚了县的发展。
目前，县域经济的发展，面临着国家投入力度加大、产业转移步伐加快的历史机遇，同时又存在着农民增收缓慢、县乡财政困难、人才资金短缺、县政府调控乏力等问题。扩大县管理权限，可使县及时抓住发展机遇和更好地解决现实问题，放权是富民强县的重要举措。要按照“决策权下放、管理重心下移”的原则， 对县整体适度放权。“能放则放、责权统一”，减少审批事项，简化审批程序，下放管理权限，凡市场能解决的问题，一律通过市场机制解决。省和地级市要尽量少 管、管要管好、管理就是服务。浙江省率先推行强县扩权而取得经济快速发展，就是很好的例证。
合理压缩行政管理层级，也是促进地方经济发展的客观要求。北京、天津和上海，行政区划实行的就是直管县体制。海南省实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也过渡到直管区、县。最近浙江赋予义乌市与省辖市同等的经济社会管理权限。这些都为推广省直管县体制积累了经 验。“十一五”规划中，明确提出要“减少行政层级”。随着市场经济的发展，中国需要在行政管理体制和行政区划上有所突破，并进行全局性的统筹规划。
终局还是开始？
据新华社最新信息称，浙江在“强县扩权”的基础之上，今年又推出了一项“强镇扩权”的新举措。有重点地选择２００个左右中心镇，分期分批地进行培育，以此形成一批特色明显、经济发达、辐射能力强的小城市。其中列入“十一五”中心镇培育工程的省级中心镇共１４１个。对于这些中心镇，浙江省决定扩大其经济社会管理权限。按照“依法下放、能放就放” 的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，强化中心镇政府农村科技、信息、就业和社会保障、义务教育、公共医疗卫生等公共服务职能。积极探索中心镇行 政执法监管改革，界定法定职责，合理确定协助义务。而且要理顺中心镇条块关系，垂直部门派驻中心镇机构及主要领导干部的考核纳入中心镇考核体系，主要领导 干部任免须事先征求当地党委意见。
由此看来，中共行政层级的改革有向纵深不断进行探索的趋势，从“强县扩权”到“强镇扩权”，成为地方政改的潮流。国家行政学院专家指出：“最重要的原因， 在于省管县是一种比较科学的管理层级制度，从机构设置到管理便利，再到发挥地方政府自主权方面，都有市管县制度无可比拟的优势。”如此说来，扩权强县的改革举措，其意义就超出了“扩大县一级政府权力”本身，而涉及到为实现市、县平等的基础性工作。无论如何，在现有条件下，及时总结各地扩权强县过程中的改革经验，并发现和解决问题，对今后的行政科层制度改革有着不可估量的积极意义。
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